放开前端 管住后端——全面深化保险资金运用领域市场化改革

陈文辉  中国保险监督管理委员会副主席

（文章刊登在2015年9月23日《人民日报》21版）

　　党的十八届三中全会《决定》提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这一重要理论创新对改革实践的指导和推动作用日益显现。经济发展新常态下，各地区各领域各行业只有贯彻落实《决定》精神，才能实现改革发展的新突破。近年来，保险资金运用监管工作坚持“放开前端、管住后端”的总体思路，大力推进市场化改革，不断强化事中事后监管，取得显著成效。当前，应进一步处理好监管和市场的关系，全面深化保险资金运用领域市场化改革，加快转变监管方式，努力提高保险资金运用监管现代化水平。

　　“放开前端、管住后端”的监管思路源于正确认识政府和市场关系

　　近年来，我国保险业发展势头良好。在经济增速放缓的背景下，保险业扎实推进市场化改革，释放改革红利，实现了持续快速增长，在国民经济各行业中表现抢眼。2014年，保险总资产突破10万亿元，全国保费收入突破2万亿元，行业实现利润2046.6亿元，同比增长106.4%，创历史新高。2015年，保险业再创佳绩，截至7月末，保险总资产达11.2万亿元，同比增长20%；净资产1.5万亿元，同比增长48.5%；前7个月，保费收入1.54万亿元，同比增长19.89%；保险资金运用余额10.2万亿元，同比增长19.7%；行业利润总额2381.62亿元，同比增长153.3%，呈现强劲发展态势。保险业快速发展，保险资金运用起到了决定性作用。这突出表现在保险资金投资收益率逐年攀升，从2012年3.39%提高到2013年5.04%，再提高到2014年6.3%。2015年前7个月，保险资金投资收益5416.77亿元，同比增长130.94%，年化投资收益率达到9.33%，创2008年国际金融危机以来最好水平。

　　保险资金投资收益持续提升以及保险业整体向好，得益于我们深入贯彻落实党的十八届三中全会《决定》精神，努力使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，提出“放开前端、管住后端”的监管思路，全面推进保险资金运用领域市场化改革，显著激发了市场活力，增强了创新动力，促进了监管方式转变，提升了监管现代化水平。

　　“放开前端”，就是尽可能减少通过行政审批、核准等前置性管制手段来防范风险，让市场主体享有更大的经营和投资自主权，增强发展的内生动力。“管住后端”，就是强化事中事后监管，加强对保险资金运用风险的持续性监测和监管，守住不发生系统性、区域性风险的底线。这一思路进一步厘清了监管和市场的关系，使金融监管工作从越位的地方退出来，把腾出来的精力放在进一步做好监管工作上，把缺位的地方补上去。通过“一退一补”，把事中事后监管做好，把该管的管住管好。

　　“放开前端”：使市场在资源配置中起决定性作用

　　近年来，保监会大幅度减少保险资金运用领域行政审批，着力将更多投资选择权和风险责任交给市场主体，主要从四个方面“放开前端”：一是扩展和丰富可投资资产池，逐步放开股权、不动产、创业板股票、蓝筹股、优先股、创业投资基金等投资，极大拓展了保险资金投资选择和配置空间。二是整合简化监管比例限制，将原来50余项监管比例减少至10余项，建立以大类资产分类为基础的多层次比例监管新体系。三是推进注册制改革，将基础设施投资计划等产品发行方式由备案制改为注册制，大幅度提升了产品发行效率，近两年的注册规模达到过去7年的4倍。四是加强与地方政府合作交流，在湖北、山东、天津、上海、江西、陕西等省市召开对接会，搭建沟通合作平台，既拓展了保险资金配置领域，又支持了实体经济发展。

　　“放开前端”赋予市场主体更多的投资自主权、选择权和风险判断权，大大激发了市场活力和创新动力。保险资金运用创新意识显著增强，产品形式、交易结构等更加灵活多样。从产品形式看，涉及基础设施债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等诸多领域，尤其是2015年初保险资金发起设立中小微企业基金、医疗健康产业成长基金等。从交易结构看，保险资金以诸多国家重大项目投资者和合伙人身份积极服务于实体经济发展，如投资360亿元参与中石油管道项目、投资121亿元建立振兴粤东西北城市发展产业投资基金等。

　　需要指出的是，“放开前端”后保险资金运用并没有出现大的投资风险，始终保持以固定收益类资产为主的配置结构，守住了风险底线。当前，保险资产质量优良，安全性较高；高流动性资产占比接近10%，流动性风险较小；实行专业化运作及资金全托管制度，大大降低了操作风险。总体看，保险资金运用风险处在可控范围。

　　“管住后端”：大力推进监管体系现代化

　　保险资金运用市场化改革的重点和难点在于“管住后端”。近年来，保监会在“放开前端”的同时，不断强化监管，持续在“管住后端”上花大力气、下苦功夫。“管住后端”，从狭义角度理解，就是指事后的偿付能力监管，运用资本手段实现对资金运用的约束；从广义角度看，不仅包括事后的偿付能力监管，还包括事中的对保险资金运用风险的持续性监测和监管。

　　在强化事中监管方面，保监会加强保险资金运用风险的监测和预警，推进监管信息化，完善风险监测体系，对于风险问题做到心中有数，在风险事件发生早期、还没扩大化时就着手处理，避免出现大的风险事件特别是系统性风险。比如，2014年保监会持续监测保险资金投资信托产品，及时研究分析基础资产风险，并有针对性地出台规范措施，调整资产认可比例，有效抑制了信托产品投资过快增长。此外，不断丰富监管工具和手段，积极运用信息披露、内部控制、分类监管、资产负债匹配、资产托管等，全面加强保险资金运用事中监管。

　　在强化事后监管方面，主要是科学有效地运用偿付能力监管。从国际上看，偿付能力监管是各国保险监管“管住后端”的核心工具。保监会每季度都召开偿付能力监管委员会例会，定期评估行业偿付能力状况，有针对性地采取监管措施。特别是从2012年开始，启动“中国风险导向的偿付能力体系”（即中国第二代偿付能力监管制度体系，简称“偿二代”）建设，更加科学地识别和计量风险，对风险高或风险管理能力差的公司提高资本要求，进一步强化了偿付能力对保险资金运用的影响和约束作用。

　　经过几年的探索和实践，保监会已初步构建起“一个基础、五个工具、三个支撑”的现代化、多层次保险资金运用监管体系。“一个基础”，是指以非现场监测和现场检查为基础；“五个工具”，是指以信息披露、内部控制、分类监管、资产负债匹配和偿付能力等监管工具为手段，强化事中事后监管；“三个支撑”，是指以登记系统等监管信息化、资产协会自律、资金运用属地监管为监管工作的三大支撑。

　　努力提高保险资金运用监管现代化水平

　　全面深化保险资金运用领域市场化改革的成效，不仅体现在投资收益提高上，还体现在监管现代化水平提高上。只有切实提高保险资金运用监管现代化水平，才能巩固保险业整体向好的成果，持续激发市场活力，防范系统性风险。应当明确，保险资金运用是为保险主业服务的。保险资金主要来源于保费收入，是保险产品的各种准备金，相比金融市场上的其他资金，其结构要复杂得多，匹配难度要大得多。做好保险资金运用，就是要根据保险负债特点，实现资产和负债的长期匹配与动态管理。同时，保险资金的长期性、负债性、复杂性等特性，决定了保险资金具有追求长期、安全、稳定回报的内在要求，必须坚持以固定收益、类固定收益为主的投资方向。特别是对于一些高风险高收益投资品种，如创业投资基金等，需要通过层层分散、合理设计交易结构等技术手段，把收益和风险分布属性回归成为类固定收益产品，以达到熨平风险的效果。依据保险资金运用规律，结合近几年取得的改革经验，应在以下几个方面着力提高监管现代化水平。

　　继续坚持保险资金运用市场化改革方向。实践经验告诉我们，管得过多、过死也是一种风险。事无巨细的管制、审批容易导致发展动力不足、投资能力薄弱、投资收益率偏低。这对于有负债成本的保险资金来说也是一种风险，甚至可能是系统性风险。党的十八届三中全会以来，保险资金运用市场化改革显著激发了市场活力、释放了改革红利，促进了保险行业持续健康快速发展。这充分证明，保险资金运用市场化改革的方向完全正确、不容动摇。

　　不断强化事中事后监管。保险资金运用监管工作，既要“放得开”，更要“管得住”。相比于“放开前端”，保险资金运用监管改革的难点在于如何“管住后端”，在于如何更好地把强化监管与推进市场化改革创新有机结合起来。在“放开前端”之后，一方面要确保保险资金运用符合保险负债特性，切实搞好资产负债管理，坚持追求长期、安全、稳定的投资回报，使保险资金运用符合自身发展规律；另一方面要持续加强和改进保险资金运用监管工作，坚持依法监管，着力提升信息化监管水平，加强监管基础设施建设，建立现代化监管体系。

　　切实加强对保险资金运用的风险监测力度。保险资金运用专业性强、涉及领域广，既有固定收益市场，也有权益市场；既有公开市场，也有非公开市场；既有国内市场，也有国际市场。必须做到对各类市场风险及时监测、对各类风险状况了然于胸，这对于防范风险至关重要。未来一个时期，应进一步加强保险资金运用领域的风险监测和预警，加大对重点风险领域和重点风险公司的风险监测力度，对于风险事件努力做到早发现、早预警、早处置，坚守不发生系统性、区域性风险的底线。